Пора убирать шоры

Толковый словарь Ожегова. Шоры. В некоторых выражениях: то, что мешает кому-нибудь правильно понимать окружающее, ограниченность. Пример: Ш. на глазах у кого-н. 2. В парной запряжке: упряжь без дуги и хомута, со шлеей.3. В упряжи: боковые щитки на уровне глаз животного, не дающие возможности глядеть в стороны

Немного о сути губернаторской идеи так называемой административной реформы — укрупнения муниципальных образований Московской области и её грубом воплощении в жизнь.

Сначала немного теории. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил основную цель предстоящей реформы местного самоуправления – создание 2-х уровневой системы муниципалитетов с целью приближения местной власти (исполнительной и представительной) к жителям, к их повседневным нуждам и запросам. Первый уровень — это городские (все города и поселки) и сельские поселения (с численностью населения более 1000 чел.). Второй уровень – это все муниципальные районы. Для сохранения городов областного подчинения была придумана форма городского поселения со статусом городского округа.

Теперь немного истории. В 2005 году реформа была реализована: на свет в области появилась власть в 36 муниципальных районах, в 36 городских округах, в 5 ЗАТО, в 114 городских поселениях, в 192 сельских поселениях. До реформы в области было 73 муниципальных образований, после реформы стало около 400. Структура местной власти в большинстве районов области вместо одной (районной) стала после реформы (и практически до наших дней) состоять из приближенной к народу власти городских и сельских поселений. Например, в Ногинском районе стало 5 городских поселений и 5 сельских поселений, в Щелковском районе, соответственно 5 и 5, в Раменском районе – 6 и 15, в Люберецком– 5 и 0, в Пушкинском – 7 и 3, в Одинцовском– 7 и 9, в Орехово-Зуевском – 3 и 10, в Дмитровском – 5 и 6.

Если раньше жителям отдаленных деревень надо было искать правду в районном центре, то теперь глава был на расстоянии вытянутой руки. Однако амбиции на тот момент глав Балашихинского и Домодедовского районов, поддержанные губернатором и депутатами области, позволили нарушить ФЗ и превратить каждый район в единственное городское поселение со статусом городского округа (что не допускал 131-ФЗ) и сохранением своего единоначалия. Несмотря на отрицательную позицию федерального законодателя и разработчика 131-ФЗ Государственной Думы РФ.

06 июля 2004 г.                                                                                                      №3.20-29/109

О порядке формирования территории муниципального образования, которому предполагается предоставить статус городского округа

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

В связи с поступлением в Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления запросов от органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке формирования территории муниципального образования, которому предполагается предоставить статус городского округа в соответствии с положениями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в новой редакции (№131 ФЗ от 06.10.2003, далее — Федеральный закон), сообщаем следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Федерального закона вся территория субъекта Российской Федерации должна быть разграничена между сельскими и городскими муниципальными образованиями (сельскими и городскими поселениями).

Территории поселений должны формироваться с учетом критериев, установленных в положениях части 1 статьи 11 Федерального закона. При этом указанные положения необходимо применять комплексно, во взаимосвязи между собой, а также учитывая исторические, природные и социально-экономические условия, сложившиеся на территориях субъекта Федерации.

Как показывает практика, применения положений Федерального закона, в большинстве случаев исторически сложившиеся в соответствии с административно-территорориальным делением территории городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов), как правило, удовлетворяют указанным критериям Федерального закона и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований.

Исключения, не укладывающиеся в указанные критерии, а также проблемы, возникающие при реализации переходных положений Федерального закона в части установления территорий и границ муниципальных образований, анализируются в Комитете и для их решения готовятся изменения в положения Федерального закона.

В Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления поступает информация о том, что некоторые эксперты и консалтинговые организации рекомендуют (заключают договора об оказании соответствующих юридических услуг) образовывать городские округа в масштабе территорий существующих районов.

Комитет считает, что такая трактовка положений Федерального закона, является недопустимой и противоречит как положениям Федерального закона, так и концепции разграничения полномочий между уровнями публичной власти, реализующейся в настоящее время в Российской Федерации.

Во-первых, одной из основных задач реформы местного самоуправления является формирование двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этой задачей осуществляется реформирование налоговой системы и бюджетной системы Российской Федерации. Соответствующие законопроекты приняты Государственной Думой в первом чтении.

Во-вторых, нормы пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона, допускающие возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, не следует рассматривать, как разрешающие включать в состав городского поселения территории в размерах территорий административных районов (районов, являющихся муниципальными образованиями). Эти нормы следует применять во взаимосвязи с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации и включать в состав территорий городских поселений населенные пункты и территории либо уже находящиеся в пределах городской черты, либо те населенные пункты и территории, которые в соответствии с генеральными планами развития городских населенных пунктов будут использоваться для городской застройки и развития городского хозяйства и городской инфраструктуры.

В-третьих, городские округа не являются отдельной категорией муниципальных образований. Статусом городского округа наделяется городское поселение, которое обладает значительным экономическим потенциалом с тем, чтобы исполнять определенный объем полномочий. Поэтому в первую очередь должны формироваться территории городских и сельских поселений и, таким образом, должно быть выполнено условие пункта 1 части 1 статьи 11 Федерального закона — территория субъекта Российской Федерации разграничена между поселениями.Только после этого может приниматься решение о наделении городских поселений статусом городского округа.

В-четвертых, следует иметь в виду, что Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации будут развиваться. Будут изменяться и полномочия органов местного самоуправления сельских, городских муниципальных образований и муниципальных районов. С течением времени правовое регулирование прав, обязанностей и обязательств сельских органов местного самоуправления будет различаться от правового регулирования прав, обязанностей и обязательств городских органов местного самоуправления. Включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий в таком случае приведет к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.

Кроме того, такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, так как в таком случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная часть их территории может оказаться разграниченной исключительно между городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона — унификации организации территориальной структуры местного самоуправления с тем, чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы Российской Федерации.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления полагает, что включение в состав территорий городских поселений (в том числе городских поселений, которые планируется наделить статусом городского округа) территорий (включая территории населенных пунктов), которые в обозримом будущем не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктурыпротиворечит положениям Федерального закона.

Председатель Комитета      Государственной Думы                                                                         В.С. Мокрый

В Балашихинском районе для реализации этого беззакония были ликвидированы дачные поселки Салтыковка и Никольско-Архангельский, поселок совхоза имени Первого Мая, сёла Пехра-Покровское и Никольско-Архангельское, деревни Абрамцево, Щитниково, Лукино, Горбово, Никольско-Трубецкое, Новая, Безменково. Кроме этого, бывшим военным городкам «поселок Северный» и «поселок Заря», «микрорайон Гагарина», «поселок ВНИИПО», «поселок Дзержинского», не входящим в городскую черту, не был присвоен статус поселков и соответственно городских поселений, а в деревнях Пуршево, Федурново и Черное с численностью населения более 1000 чел. не были в соответствии с 131-ФЗ образованы отдельные муниципальные образования типа сельских поселений.

По закону, в Балашихинском районе в результате муниципальной реформы 2005 года должны были появиться как минимум 10 муниципальных образований: 1 – муниципальный район, 6 — городских поселений (Балашиха, Салтыковка, Никольско-Архангельский, Северный, Заря, совхоз Первого Мая), 3 – сельских поселения (Пуршево, Федурново, Черное). Мы же получили одну власть одного монстра-города с 250 тыс. жителей и территорией 21 тыс. га, из которых более половины – это территория лесов!!! В России нет больше такого монстра!

А в Домодедовском районе прошла еще более крутая реформа, в результате которой к городскому поселению Домодедово были прикреплены 36 деревень с 80% территории района, и в своих креслах осталась та же единственная власть уже не районного, а теперь масштаба городского округа. Только в 2011 году законом области додумались ликвидировать существовавшие на бумаге (в законе!) бывшие эти два района области и провести последующие изменения адресного хозяйства (как вам, например, такой адрес: Московская область, город Балашиха, деревня Черное).

Теперь немного из опыта местного самоуправления.

В России, в отличие от многих развитых стран, никто не хочет делиться властью, а значит добытым или отвоеванным на выборах теплым и доходным местом у кормушки бюджетного финансирования. За бугром на первом месте — история, традиции, честность, благородство, уважение к своему народу, у нас – язык устанет перечислять весь негатив.

В течение 10 лет в Москве и Питере, а также в городах-миллионщиках (по числу жителей) по закону практически отсутствовало местное самоуправление. А вот только в одном городе Нью-Йорк местным самоуправлением, например, занимаются 5000 муниципалитетов (и город при этом процветает!). У них ради громкого словца «местное самоуправление» никому даже в голову не придет мысль ликвидировать какой-либо населенный пункт, даже деревню из 2-х домов (это же история!), не говоря уж о целом городе.

У нас для реализации бездумного указания сверху или придуманной собственной блажи какого-нибудь главы для обещаний жителям светлого будущего и очередного преобразования местного самоуправления под нож идёт всё: и города, и деревни, и сёла. И народ – в придачу!

Теперь небольшой анализ сложившейся ситуации. Муниципальная реформа 2005 года провалилась – это признают все. Причин много, но основные — финансовая и кадровая необеспеченность, а также слабые шаги властей всех уровней по созданию гражданского общества. О самоуправлении на всех территориях России приходится пока только мечтать. А также об открытости власти, о понятной жителям системе оценки показателей эффективности работы властей, о привлечении граждан и общественности к обсуждению и принятию решений, о некоррумпированной власти и честных выборах. Всё это тесно взаимосвязано, а, следовательно, и неудивителен соответствующий провальный результат реформы.

Что же мы получили через 10 лет этой, так называемой, муниципальной реформы.

Федеральная власть:

  • законодательно не обеспечила перераспределение финансовых потоков в пользу муниципальных образований;
  • до реформы не обеспечила повсеместный институт честных выборов;
  • по результатам мониторинга неудовлетворительного выполнения 131-ФЗ не приняла действенных мер;
  • переложив с себя на муниципалитеты ответственность перед жителями не определила условия обеспечения сбалансированного развития территорий объектами дошкольного образования, общего образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п., в результате чего козлами отпущения стали только застройщики жилья, а заложниками местная власть;

Власть субъектов:

  • допустила в муниципалитетах эру удельных местечковых князьков, закрывая глаза на их коррумпированную деятельность;
  • не разработала областные нормативы, технические требования, стандарты разных направлений деятельности, обязательные для всех муниципалитетов;
  • используя полную финансовую зависимость от неё муниципалитетов не способствовала созданию обстановки равного диалога с муниципалитетами, критического взгляда на деятельность всех властей, предпосылок развития гражданского общества;
  • не создала действенную систему подготовки резерва кадров государственной и муниципальной службы;
  • закрывала глаза на многие нарушения в муниципалитетах законов и правовых актов;

Муниципальная власть:

  • районов – не смирилась с потерей единоначалия, и всё-таки, в конце концов, при поддержке субъектов продавила поправки в 131-ФЗ о перераспределении полномочий в свою пользу;
  • городских округов – при сложившемся единоначалии делали что хотели, не забывая про поклоны в сторону властей субъекта; жителей – не видели и не слышали;
  • городских и сельских поселений – при отсутствии должного финансирования представляла из себя бедную овечку, с которой и спрос перед жителями – никакой.

Теперь о необходимости изменения положения дел. С этим согласны все. Это необходимо. Но нужно ли для этого менять статус и ликвидировать город Железнодорожный с населением 150 тыс. чел.? Сейчас агитация ведется, как говорят, в одну калитку: нет других мнений, нет соответствующих расчетов, доказательств.

Недавно в Интернете один из известных блогеров высказал мысль, что только при открытой дискуссии, когда обязательно кто-то выступает против, можно качественно принять решение. И это очень правильно, власть для блага жителей должна этому следовать всегда. К сожалению, сейчас таких примеров практически нет, сказали сверху «объединить два округа в один» и всё – принимайте это как должное.

С Котельниками и Дзержинским у области получился облом, Королев с Юбилейным – процесс прошел гладко, Балашиха с Железнодорожным – проходит туго. Чтобы все понимали, последние 2 варианта — это не одно и то же, как хочется представить властям. К Королеву – наукограду (население 187 тыс. чел., площадь 5,55 тыс. га) присоединили выделенный в 1992 г. из него Юбилейный (население 33 тыс. чел., площадь 300 га), основной причиной объединения был тезис об отсутствии у Королева территории для развития. Смешно с такими цифрами! Юбилейный выиграл одно: статус наукограда добавит (может быть) ему в будущем немного федеральных средств для развития. Но здесь хотя бы общая территория, общая автомобильная дорога, общая железнодорожная ветка, общая космическая направленность инвестиций.

А в ситуации с Балашихой и Железнодорожным нет ничего похожего, кроме озвученного авторами отсутствия у последнего территории для развития (строительства нового жилья?). Ни одного серьезного довода в пользу инициативы неизвестного автора! Вызывает смех выступление блогера – кандидата в главы Железнодорожного и в депутаты Балашихи, который обосновал необходимость объединения городов общими на их территории рекой Пехоркой, автодорогой Носовихинское шоссе, федеральным лесом (который надо превратить в парк), объектами здравоохранения, образования, информационного пространства, стандартов ЖКХ и т.д. При таком подходе надо изменить всё административно-территориальное устройство России. Не серьезно всё это!

8 статья 131-ФЗ позволяет решать разные общие вопросы муниципалитетов путем межмуниципального сотрудничества: в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Пример: чтобы решить вопрос реки Пехорки нет необходимости объединять муниципалитеты, достаточно договориться и выделить необходимые денежные средства. Или пойти вместе к губернатору области с челобитной.


 

Выводы. Создается впечатление, что новый молодой губернатор очень хочет показать всем, кто в доме хозяин. Пришедший ранее в Московскую область на пост губернатора С. Шойгу быстро понял, что всё решают кадры. Недаром первой он определил программу «Кадры Подмосковья».

А. Воробьев сделал же ставку на знакомые ему молодые кадры по партии «Единая Россия». Эта ставка прогорела, пример тому – итоги непрофессиональной деятельности в Балашихе (слава богу, непродолжительной) команды назначенного губернатором Р. Терюшкова. Таким экспериментам над жителями даже одного городского округа — не место! Понятно и похвально желание губернатора знать всё и влиять на всё в каждом муниципалитете области. Но этого не предполагает 131-ФЗ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — не надо об этом забывать, даже в качестве основного толстосума.

В этой ситуации необходимо настойчиво и методично искать действенные рычаги в изменении ситуации на местах, в гуще народных волнений, а не действовать только с позиции явной силы. По теории управления необходимо управлять семью объектами, сегодняшние 400 муниципалитетов – это явно перебор. Даже прежние 73 муниципалитета областного уровня – это слишком много.

Напрашивается административная реформа изменения структуры управления территориями области, географическое положение позволяет это сделать: восток-запад-север-юг. Москва, как пример: управы–префектуры–округа. Для области же достаточно только ещё одной вертикали управленческой структуры. И не надо тогда будет городить огород с преобразованием существующих сегодня муниципальных образований и понятной будет тогда каждому жителю области объявленная областная административная реформа.

О насущном. Балашиху и Домодедово требуется в ходе объявленных преобразований привести в правовое поле ФЗ, а именно, вернуть им статус незаконно ликвидированных в 2005 г. муниципальных районов. Как предложение, для этого необходимо законодательно:

  • с городов Балашиха и Железнодорожный снять статус городов областного подчинения;
  • ликвидировать деревни Фенино, Павлино, Федурново, Черное, Пестово (в связи с прекращением занятий жителей сельским хозяйством и промыслами, а также массовой застройкой территорий деревень многоквартирными домами);
  • утвердить новые границы образуемых муниципальных образований:
    • сельского поселения Пуршево с территориями деревень Пуршево, Соболиха, Дятловка, Русавкино-Романово, Русавкино-Поповщино, Полтево, села Новый Милет;
    • городского поселения Балашиха с бывшими территориями, кроме микрорайона Заря, деревень Фенино, Павлино, Федурново, Черное, Пестово;
    • городского поселения Железнодорожный с дополнительными территориями в черте города бывших территорий Балашихи — микрорайона Заря, деревень Фенино, Павлино, Федурново, Черное, Пестово (для развития города).

Балашихинский муниципальный район после этого будет включать 3 муниципальных образования с центром в г. Балашиха и выполнять переданные государственные полномочия.

В заключение небольшое пожелание. Для убедительности реформы актуально было бы сначала определиться с её содержанием в кругу независимых экспертов-профессионалов, затем провести обсуждение её различных вариантов воплощения среди активных общественников и общественных организаций, а уже потом широкое и честное обсуждение выбранного окончательного варианта с жителями.

И без всяких шор!

Николай Волков

Помогите нам, поделившись ссылкой в соцсетях!

Опубликовать в Google Plus
Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Одноклассники

Пора убирать шоры: 2 комментария

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.